習(xí)近平總書記年初在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上強調(diào)，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”，“在整個改革過程中，要高度重視運用法治思維和法治方式，確保在法治軌道上推進改革。” 由此可見，立法先行，應(yīng)當(dāng)成為我國能源領(lǐng)域市場化改革的首要任務(wù)?！?br />
從國際經(jīng)驗看，以石油行業(yè)為例，大多數(shù)國家石油公司的改革路徑：立法先行，確定改革方向和重點，全面實現(xiàn)政企分開；進而實施股份制改革，鼓勵和吸引民間資本參與，確立真正的市場競爭主體地位；再進行國際通行規(guī)則下的市場化運作。

目前，我國能源領(lǐng)域的立法主要由電力法、煤炭法、石油天然氣管道保護法、節(jié)約能源法、可再生能源法等部門法組成。作為能源領(lǐng)域的綱領(lǐng)性法律，能源法的起草和制定醞釀多年，學(xué)界和實務(wù)界呼聲很高，至今遲遲未能出臺，足見利益協(xié)調(diào)之難，立法之不易，但社會各界對于將“確保能源安全”和“推進能源領(lǐng)域市場化改革”確立為立法的兩大主旨，業(yè)已達成廣泛共識。

能源領(lǐng)域市場化改革的重點，是處理好政府與市場的關(guān)系。“該政府管的歸政府，該市場管的歸市場”，使市場在資源配置中起決定性作用，但不是全部作用。政府調(diào)控也不可或缺，否則也會“孤掌難鳴”。市場調(diào)節(jié)和政府調(diào)控，理應(yīng)雙輪驅(qū)動。政府從對資源直接配置的體制中退出后的“無為”，不等于“無所作為”。在確立市場規(guī)則、優(yōu)化公共服務(wù)、保障公平競爭、加強市場監(jiān)管、維護交易秩序、彌補市場失靈等方面，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮應(yīng)有的作用。

我國能源領(lǐng)域改革已經(jīng)步入深水區(qū)，留下的多是“硬骨頭”，光靠“摸著石頭過河”可能行不通，更需要國家層面的頂層制度設(shè)計。制度頂層設(shè)計與基層改革探索要上下呼應(yīng)、形成合力。我國能源領(lǐng)域市場化改革，必須從頂層謀篇布局，全面推進，突出重點，多維聯(lián)動，明確路徑，從源頭上防止改革碎片化。

一是建立權(quán)力清單制度。不斷深化行政審批制度改革，簡政放權(quán)，放管結(jié)合，取消和下放一批能源領(lǐng)域的行政許可和非許可類的行政審批，把政府在能源領(lǐng)域的許可、審批、處罰、強制、收費等公共權(quán)力統(tǒng)計列表并公之于眾，主動接受社會監(jiān)督，壓縮權(quán)力尋租空間。截至到2014年6月底，國務(wù)院已經(jīng)取消和下放468項行政審批事項。今年全年將取消和下放200項含金量高、能夠激發(fā)市場活力的行政審批事項，更多地釋放改革紅利。

在行政許可方面，美國立法的經(jīng)驗值得借鑒，即所有的行政許可在網(wǎng)上辦理，與當(dāng)事人不見面，這樣既提高效率、方便公眾，也壓縮了公務(wù)人員的自由裁量和權(quán)力尋租的空間。

二是實行負面清單制度。從我國能源戰(zhàn)略性、安全性和相對不利于市場化的高度慎重考量，列出能源領(lǐng)域禁止和限制進入的行業(yè)、環(huán)節(jié)和業(yè)務(wù)等清單，允許各類市場主體依法平等自由地進入清單之外的領(lǐng)域，徹底打破部分能源壟斷領(lǐng)域?qū)γ耖g資本的“明開暗禁”，特別是要進一步消除對非公有制經(jīng)濟的各種隱性壁壘。國有能源企業(yè)壟斷自然資源的局面不改觀，自由競爭市場機制不建立，所有制歧視的壁壘不消除，能源領(lǐng)域公平競爭的市場環(huán)境就很難建立。

三是鼓勵民間資本參與能源投資。2014年5月，國家發(fā)展改革委首推80個鼓勵民間資本參與的建設(shè)運營示范項目，涵蓋了重大水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電等清潔能源工程，油氣管網(wǎng)及儲氣設(shè)施，現(xiàn)代煤化工和石化產(chǎn)業(yè)基地等領(lǐng)域。鼓勵和吸引民間資本參與投資能源項目，會有觀望情緒，也會有一定阻力，政府既要毫不動搖地“鼓勵”，也要理直氣壯地“引導(dǎo)”，更要重視民間資本進入能源領(lǐng)域后的利益保障和話語權(quán)的行使，讓民間資本能夠真正實現(xiàn)準(zhǔn)入公平、運營自主、競爭有序、保本有利、退出自由。

四是大力推進混合所有制改革。不能以戰(zhàn)略安全需要為由，將能源領(lǐng)域列為混合所有制改革的禁區(qū)。對于國有企業(yè)來說，混合所有制改革不是新一輪的“圈錢運動”，要盡量避免“一股獨大”；對于民間資本來說，也不能僅是搭便車和坐等分紅。混合所有制改革，重在國有企業(yè)股權(quán)配置和治理結(jié)構(gòu)的改善、市場意識和運行效率的提高，關(guān)鍵是要發(fā)揮國有資本的撬動作用。只有國有資本和民間資本交叉持股、相互融合，才能更有效地體現(xiàn)國有經(jīng)濟的控制力和影響力。混合所有制改革是“國民共進”最佳選擇。實踐中，不能參與經(jīng)營的“混”，民企不感興趣；失去控股能力的“混”，國企不會答應(yīng)。這里就要發(fā)揮政府這個推手的作用，“混合”的終極目標(biāo)是“融合”。

五是完善能源產(chǎn)品的價格形成機制和上下游價格調(diào)整機制。價格是規(guī)范能源市場運行、引導(dǎo)資源流向和調(diào)控消費規(guī)模的重要手段。目前，我國成品油價格批零倒掛、國際國內(nèi)油價倒掛、煤電矛盾以及天然氣上游價格不聯(lián)動等現(xiàn)象，歸根到底都是由于能源產(chǎn)品價格市場機制尚未完全建立所導(dǎo)致的。當(dāng)前，我國能源價格改革的重點是加快建立健全規(guī)范、透明的能源價格監(jiān)審制度以及價格形成機制和調(diào)整機制。下一步，要繼續(xù)推進成品油價格調(diào)整機制的建立，完善陸上風(fēng)電標(biāo)桿電價，制定出臺天然氣發(fā)電價格政策，開展輸配電價、大用戶直購電改革試點，研究非居民用天然氣價格調(diào)整方案，將政府定價項目嚴格限定在網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)，實行差別化價格政策體系，建立健全階梯價格機制，讓消費者擁有更多的選擇權(quán)。

六是推進公司治理結(jié)構(gòu)和治理能力現(xiàn)代化。完善公司治理結(jié)構(gòu)，建立真正的現(xiàn)代企業(yè)制度，以法治理念和市場原則指導(dǎo)公司運營。讓出資人的角色定位回歸常識，董事會的組成和結(jié)構(gòu)，要反映國有資本、民間資本的權(quán)重。讓董事會真正成為公司治理的中樞，獨立行使公司決策權(quán)，不受外部力量干預(yù)。改革完善現(xiàn)行國有能源公司人事任免制度，大力推行職業(yè)經(jīng)理人制度，職業(yè)經(jīng)理人來源于市場化的選聘，而非來自于政府委派。通過完善能源企業(yè)股權(quán)設(shè)置，健全員工期權(quán)激勵制度，形成資本所有者和勞動者利益共同體，讓人力資本投入者與物質(zhì)資本投入者共創(chuàng)共享企業(yè)財富，激發(fā)企業(yè)的內(nèi)在活力。

（作者系資深法律學(xué)者）